¿Hasta dónde pueden Estados fiscalizar impuestos federales?

¿HASTA DÓNDE PUEDEN LOS ESTADOS EJERCER FACULTADES DE FISCALIZACIÓN SOBRE IMPUESTOS FEDERALES?

Por Juan Pablo Mena Salazar

Los Convenios de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal permiten a las Entidades Federativas participar en la fiscalización de impuestos federales, pero también determinan a que contribuyentes pueden los Estados revisar y cuáles son los límites de esa intervención al ejercer sus facultades de comprobación.

Cuando se habla de una auditoría fiscal, suele pensarse únicamente en el Servicio de Administración Tributaria (SAT). Sin embargo, las autoridades hacendarias estatales también pueden comprobar el cumplimiento de obligaciones federales. Esto ocurre al amparo de los convenios de colaboración administrativa en materia fiscal federal celebrados entre el Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y los Gobiernos de las Entidades Federativas, como parte del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

Este esquema de colaboración administrativa permite a las entidades federativas participar en el ejercicio de funciones de recaudación de contribuciones federales, mediante las atribuciones que les son expresamente delegadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. No obstante, dichas facultades no son ilimitadas, pues su ejercicio se encuentra sujeto a los parámetros establecidos en los respectivos convenios, los cuales delimitan tanto las atribuciones delegadas, como los contribuyentes respecto de los cuales pueden ejercerse dichos actos de fiscalización.

¿Qué puede revisar una autoridad estatal?

La Ley de Coordinación Fiscal, en sus artículos 13, 14 y 15, proporciona el marco general de esta colaboración, es decir: los términos del convenio correspondiente otorgan facultades a las autoridades estatales, con el fin de comprobar obligaciones relacionadas con el impuesto sobre la renta (ISR), el impuesto al valor agregado (IVA) y el impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS). Para ello, pueden ejercer facultades como la revisión de gabinete, visitas domiciliarias y, entre otras facultades enumeradas dentro del artículo 42 del Código Fiscal de la Federación; además de determinar contribuciones omitidas y sus accesorios.

El ejercicio de estas facultades exige que la autoridad cuente con competencia expresa respecto del contribuyente y las obligaciones fiscales sujetas a revisión. De ahí la importancia de la cláusula novena de los convenios de colaboración administrativa, que establece las exclusiones y límites a las atribuciones delegadas a las entidades federativas.

Las exclusiones de la Cláusula Novena.

En el caso particular de Chihuahua, el Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, celebrado entre el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y el Gobierno del Estado de Chihuahua, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de agosto de 2015, en su cláusula novena establece cinco categorías de contribuyentes excluidos del ejercicio de las facultades de comprobación delegadas a la entidad federativa, siendo las siguientes:

1. Integrantes del sistema financiero. Comprende a los sujetos que encuadran en la definición prevista en la Ley del ISR, entre ellos, determinadas instituciones bancarias, aseguradoras y otras entidades financieras;
2. Sociedades integradas e integradoras. Se trata de sociedades autorizadas para aplicar el régimen opcional previsto en la legislación del ISR para grupos de sociedades;
3. Determinadas entidades públicas. Incluye entidades paraestatales federales, empresas productivas del Estado y los órganos estatales y municipales específicamente comprendidos en el convenio;
4. Grandes contribuyentes. Excluye a los contribuyentes considerados como tales conforme a las disposiciones federales aplicables y al Reglamento Interior del SAT; y
5. Otros sujetos ajenos a la competencia local del SAT. Comprende a las demás entidades y sujetos respecto de los cuales las administraciones locales del SAT no tienen competencia.

El propósito de estas exclusiones es evitar que una facultad delegada se ejerza sobre contribuyentes o asuntos que el convenio dejó fuera, ya que el poder fiscalizar ciertos impuestos (contribuciones) no equivale de forma implícita a poder revisar a todas las personas que los pagan: la cláusula funciona como una lista de espacios limitados para ejercer actos de fiscalización por las autoridades estatales, como un pacto por la propia Federación.

Una cuestión de competencia, no solo de recaudación.

La distribución de facultades puede ser especialmente importante cuando una operación fiscal requiere revisión especializada. Por ejemplo, el Reglamento Interior del SAT atribuye a la Administración General de Grandes Contribuyentes funciones relacionadas con la verificación de ingresos y deducciones en operaciones entre partes relacionadas. El propio Reglamento contempla atribuciones concurrentes de otras unidades federales; sin embargo, esa concurrencia dentro del SAT no amplía, por sí misma, las atribuciones que un convenio otorgó a un Estado.

Al respecto, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa ha emitido un criterio bajo el número de precedente: VIII-P-2aS-286, mismo que lleva por rubro: “SECRETARÍA DE FINANZAS DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES.- NO TIENE FACULTADES PARA ORDENAR Y PRACTICAR UNA VISITA DOMICILIARIA A UN GRAN CONTRIBUYENTE, RESPECTO DE IMPUESTOS COORDINADOS CONFORME AL CONVENIO DE COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA FISCAL FEDERAL, VIGENTE EN EL AÑO 2013”; relativo al Estado de Aguascalientes. En este caso particular, la Segunda Sección de su Sala Superior señaló que la concurrencia entre unidades federales no permite desconocer la exclusión convencional de grandes contribuyentes.

En este contexto, resulta relevante precisar que el artículo 28, apartado B, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, establece los sujetos y entidades respecto de los cuales la Administración General de Grandes Contribuyentes puede ejercer sus atribuciones. Dicho apartado no limita su competencia a contribuyentes que alcanzan determinados niveles de ingresos, sino que también contempla supuestos específicos relacionados con la naturaleza de sus actividades y operaciones. Entre ellos, su fracción VIII comprende a cualquier persona física o moral en materia de verificación de la determinación de deducciones autorizadas e ingresos acumulables derivados de operaciones celebradas con partes relacionadas.

Esta disposición adquiere particular importancia al interpretarse conjuntamente con el inciso D) de la cláusula novena del convenio de colaboración administrativa, pues permite identificar supuestos de competencia especializada de la autoridad fiscal federal que deben considerarse al determinar el alcance de las facultades de comprobación otorgadas a las entidades federativas.

La garantía para el contribuyente

El artículo 16 constitucional exige que los actos de autoridad estén debidamente fundados y motivados y provengan de una autoridad competente. Por ello, la legalidad de una auditoría no depende únicamente de que existan posibles diferencias fiscales: también exige que quien la practica esté autorizado para revisar al contribuyente y la materia correspondiente.

Los convenios de colaboración son un instrumento útil para fortalecer la administración tributaria. Su funcionamiento, sin embargo, depende de respetar tanto las facultades que confieren como las exclusiones que establecen. Para cualquier contribuyente, la pregunta no es solamente qué impuesto se revisa, sino ¿quién tiene atribuciones legales para hacerlo?

Artículo elaborado por el M.I. Juan Pablo Mena Salazar, integrante de la Academia Chihuahuense de Estudios Fiscales A.C., representa su opinión.